Resumen
Este texto es el reporte de una
evaluación crítica sobre el proceso de planificación e implementación de
proyecto de Biodiesel por parte del Gobierno de Chiapas, que funciona desde el 30 de Diciembre de 2010. El proyecto
se encuentra atravesando una situación crítica debido a los resultados
obtenidos en la primera fase de su implementación. Por otra parte, la
administración actual del Gobierno de Chiapas, no ha definido si el proyecto
deberá seguir bajo la figura de un instituto o si es más adecuado incorporarlo
a la administración centralizada bajo la figura de un área directiva.
Para este análisis, cuya
información fue recabada a través de las técnicas de análisis documental y
entrevistas, se utilizará un marco conceptual que tiene tres partes:
a) Análisis
de marco jurídico para la implementación de proyectos de biocombustibles en
México
b) Análisis de
planificación del proyecto
c) Análisis
de la implementación del proyecto
El estudio
determinó que existe un adecuado marco legal para la implementación del
proyecto, pero un posible problema de aprovechamiento y gestión de ese marco
legal. Por otra parte, se determinó que existe un problema de indefinición
sobre la institucionalidad del proyecto. En lo referente a la implementación,
la relación con los campesinos proveedores y la ciudadanía han determinado
“juegos de implementación” con efectos negativos sobre el ciclo del proyecto.
Si se toman algunos correctivos, el proyecto puede tener viabilidad futura.
Por otra
parte, no se debe olvidar que los biocombustibles, entre ellos el biodiesel, no
son una panacea. Poseen varias limitaciones: requieren importantes extensiones
de tierra y alto consumo de agua para la producción de materias primas, están
generando monocultivos y amenazas la flora y fauna autóctona de varios ligares
debido a la presión que ejercen para la expansión de la frontera agrícola.
Existen un déficit de información sobre el desarrollo sustentable de biocombustibles
que se acople a las soluciones ecológicas, se mejore su productividad sin
amenazar la soberanía alimentaria y que finalmente. Los biocombustibles pueden
ser los combustibles del futuro, sin embargo, la regulación y el rol de los
estados será fundamental para que sean una solución y no parte del problema.
ANALISIS DE LA PLANIFICACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO BIODIESEL DEL
GOBIERNO DE CHIAPAS – MEXICO
2011 – 2012
1. Introducción
1.1.
Objetivos del trabajo
El objetivo general del trabajo
que se reporta en este informe consistió en realizar una evaluación crítica
sobre el proceso de planificación e implementación de proyecto de Biodiesel por
parte del Gobierno de Chiapas, que funciona a través de un instituto creado el
30 de Diciembre de 2010. El proyecto se encuentra atravesando una situación
crítica debido a los resultados obtenidos en la primera fase de su
implementación.
Por otra parte, la administración
actual del Gobierno de Chiapas[1], no ha definido si el
proyecto deberá seguir bajo la figura de un instituto o si es más adecuado
incorporarlo a la administración centralizada bajo la figura de un área
directiva. Partiendo de este contexto,
se determinó la necesidad de realizar una evaluación del proyecto en un
periodo que comprende desde la el mismo creación hasta el 31 de Diciembre de
2012.
Se plantearon los siguientes
objetivos específicos al trabajo:
a) Determinar los principales problemas y oportunidades
que detectó la administración del Gobierno de Chiapas antes del diseño y durante
la implementación del proyecto.
b) Determinar la relación entre los problemas y
oportunidades que motivaron la creación del proyecto y el diseño institucional,
planificación e implementación del mismo.
c) Analizar y extraer conclusiones relativas al
cumplimiento de metas del proyecto.
d) Elaborar un análisis sobre impactos a nivel de
stakeholders del proyecto.
e) Realizar un análisis el marco jurídico nacional e
institucional para determinar la factibilidad de llevar a cabo proyectos de
producción de biocombustible desde los gobiernos locales.
f) Establecer propuestas de solución a los problemas
detectados en la planificación e implementación del proyecto que pudieran ser
considerados en una siguiente fase de implementación del mismo.
1.2.
El
Biodiesel como alternativa a los combustibles fósiles
El desarrollo vertiginoso de nuestras sociedades desde
el siglo pasado ha venido acompañada de un consumo voraz de los recursos
naturales, acompañado de su desgaste y preocupantes efectos sobre el ambiente,
especialmente derivados del consumo de combustibles fósiles.
De acuerdo a datos de la
Association for the Study of Peak Oil and Gas (ASPO), el mundo ha consumido ya
más de la mitad del petróleo existente. De los 42 países más productores de
petróleo, 30 ya han superado su pico de extracción de petróleo. De acuerdo con
datos proporcionados por PEMEX, México ha consumido a la fecha el 60% de su
capacidad y le restarían 18 años de reservas petroleras[2] al ratio de exploración y
explotación actual.[3]
Con el petróleo empezando su “curva hacia abajo”, los precios se han ido
incrementando debido a su menor disponibilidad. Por otra parte, de acuerdo con
el Premio Nobel de Economía, Joseph Stiglitz con el consumo de recursos naturales
(especialmente el petróleo) se da un fenómeno al que denomina la “maldición
de los recursos”. De acuerdo con Stiglitz "los precios de los recursos
naturales son inestables y resulta difícil gestionar esa inestabilidad; no crean puestos de trabajo por sí mismos y,
lamentablemente, con frecuencia desplazan a otros sectores económicos. " Por
ello resulta urgente la búsqueda de alternativas energéticas, que sean
amigables con el ambiente, que genere empleo, rentable y sostenible.
En los últimos años, se han empezado a buscar
alternativas al desastroso manejo de los
recursos y al desequilibro entre desarrollo y ambiente. Han surgido propuestas
y primeros ensayos de nuevos modelos energéticos de cara a la construcción de
una nueva matriz energética. Este nuevo modelo "se integra por las
energías tradicionales (carbón,
petróleo, hidráulica) y las nuevas que se integran (gas y nuclear), la
solar, la eólica, la procedente de mar, de origen biológico (biocombustibles[4]),
la geotérmica, etc."[5]
Este modelo incorpora la variable de ahorro energético y un componente de
innovación en la producción de soluciones, entre las cuales se encuentra la
generación de los biocombustibles como alternativa a los combustibles fósiles.
Los biocombustibles son
carburantes que proceden de la transformación de materia orgánica. Es posible
obtenerlos a partir de la biomasa procesada de cultivos como el trigo, la soya
y el maíz, o provenientes de vegetales oleaginosos como la palma, el piñón, el
girasol y la caña de azúcar. El bioetanol, el biodiésel y el biogás, son
biocombustibles que se han posicionado como eventuales sustitutos de la
gasolina, diesel e incluso para la producción de energía eléctrica
termoeléctrica.
Los biocombustibles que se
generan a partir de cultivos son denominados de primera generación. Sin
embargo, los biocombustibles han evolucionado. Existen aquellos de segunda
generación (a partir de microalgas y residuos orgánicos bajos en carbón como el
piñón), tercera generación (cultivos genéticamente modificados) y de cuarta
generación (balance entre uso de carbono del combustible y captura de carbono
del cultivo utilizado).
Los países industrializados y ahora los países en
desarrollo, incluyendo a los de América Latina y el Caribe, ven a los
biocombustibles como una forma de abordar una serie más amplia de objetivos de
política, que abarca desde seguridad energética a mejoras en el resultado de la
balanza de pagos, pasando por el desarrollo rural, la promoción de
exportaciones y el cumplimiento de objetivos ambientales (Duffey, 2011).
Si bien es casi indudable el
beneficio de los biocombustibles, potencial para sustituir a los combustibles
fósiles dado el avance tecnológico y el apoyo político nacional y multinacional[6] que se le ha dado al tema,
esta alternativa tiene algunas limitaciones que es importante analizar,
especialmente respecto a los biocombustibles de primera y segunda generación. Estos
requieren importantes extensiones de tierra para el cultivo[7] de la materia prima y un
consecuente gasto de agua para su riego y para el propio procesamiento del
combustible. Estos biocombustibles destinan alimentos para generación de
carburantes o muchas veces hacen que los cultivos de alimentos sean
reemplazados (caso del piñón). Este hecho ha sido sumamente criticado desde un
enfoque de soberanía alimentaria y uso del agua[8]. En algunos casos, la
extensión de la frontera agrícola para “cultivar biocombustibles” ha llegado a
poner en riesgo la biodiversidad propia de algunas zonas. Todas estas
consideraciones han llegado a que muchos pidan que los biocombustibles se
llamen agrocombustibles y sinceren su naturaleza.
Por otra parte el biocombustible
no puede usarse en un 100%. Debe mezclarse con gasolina o diesel para que no
exista la necesidad de aplicar modificaciones a los motores de los vehículos.
Por otra parte, la capacidad de aumentar la proporción de biocombustible en la
mezcla se reduce en lugares de climas fríos, debido a que una mezcla muy alta
puede generar daños a los motores al momento de arranque en frío (Rodríguez,
2013).
A pesar de las
limitaciones y problemas que pueden desencadenarse por la producción de
biocombustibles, existen formas de aprovechar su producción de manera
inteligente y precuatelando al ambiente. Ello implica, en primer lugar la
realización de un adecuado diagnóstico de su situación particular –
identificación de potencial de producción, cultivos energéticos adecuados y si
acaso existen tierras disponibles – y sólo dependiendo de este resultado
establecer objetivos de política para el desarrollo de biocombustibles de
manera sustentable y maximizando el beneficio social a un costo razonable.
Asimismo, el diseño e implementación de salvaguardias adecuadas para no
originar problemas sobre la seguridad alimentaria y no expandir la frontera
agrícola hacia zonas no aptas resulta es crucial.
Sin este involucramiento
del gobierno con políticas públicas bien diseñadas, y en coordinación con otros
actores relevantes, es poco probable que el sector se pueda desarrollar en
forma efectiva o realizar una contribución significativa a la urgente
tranformación de la matriz energética del planeta.
1.3.
Antecedentes
sobre el Proyecto Biodiesel – Chiapas
En Chiapas - México, la producción de
biocombustible pretendió en un inicio (Valero Padilla, 2011) producir biodiesel
por medio de plantaciones de piñón para utilizarlo en el sistema de transporte
público local. El 8 de diciembre del 2006 fue creada la Comisión de Bioenergética.
Al año siguiente se transformo en el Instituto de Bioenergética y Energía
Alternativas del Estado de Chiapas.
El proyecto Biodiesel Chiapas consideró
inicialmente como materia prima para la
elaboración de este biocombustible la jatropha
curcas, o piñón. Para ello se motivó y apoyó a varios campesinos a sembrar
esta materia prima en detrimento de otro tipo de cultivos. Sin embargo, luego
de tomadas las primeras acciones, se determinó que el hecho de producirlo a través de esta materia prima era
bastante costoso. Por esta razón se
decidió por dar un giro al proyecto y generar el biocombustible a partir de
aceite vegetal y grasa animal adquirido a diversos comercios de la ciudad, con
un permiso que el mismo Gobierno del Estado de Chiapas, proporcionó al
Instituto. Esto generó
gran inconformidad en muchos campesinos que
habían dejado de producir otro sembríos como maíz y frijol para sembrar piñón, que ahora ya no tenía un mercado garantizado.
Por otra parte, el proyecto preveía que el transporte público urbano se movilizaría con biodiesel en un 100%. No obstante la mezcla final resultó fue la
denominada B20, es decir 80% diesel y
20% biodiesel. Cuando la ciudadanía vio que las unidades de transporte urbano acudían a las estaciones de servicio
de Petróleos Mexicanos (PEMEX), se generó una nueva fuente de inconformidad. Es de señalar que la única estación de servicio de biodiesel en México se encuentra en
Chiapas, con el permiso de comercialización otorgado por la Secretaría de
Energía de México (SENER).
Por esta
razón, el presente proyecto consiste en hacer una evaluación sobre la
planificación e implementación del proyecto Biodiesel Chiapas para determinar
los errores (y causas de los mismos) cometidos y vías para su solución.
1.4.
Marco conceptual
De manera
muy breve, el marco conceptual y análitico de este PBL se divide de la
siguiente manera:
d) Análisis de marco jurídico para la
implementación de proyectos de biocombustibles en México sobre la base del
marco analítico del jurista David Trubek (1974) y su “institucionalismo legal”[9]
e) Análisis de planificación de la política para
lo cuál nos basaremos en los aportes de Aguilar Villanueva (2004) en lo
referente al desarrollo de la política pública como una disciplina académica
f) Análisis de la implementación, donde
retomaremos el marco analítico que plantea el propio Aguilar Villanueva en su
texto sobre la Implementación de las políticas (2009) y sus referencias a Pressman y Wildavsky (1973) y Eugene Bardach (1977).
2. Desarrollo del análisis
2.1.
Metodología[10]
La propuesta metodológica para
este trabajo tuvo como objeto recabar información para responder a una serie de
preguntas:
·
¿Cuáles fueron las principales
motivaciones (problemas u oportunidades de desarrollo) que motivaron la
creación del proyecto Biodiesel Chiapas?
·
¿Quienes son los actores
(públicos, privados y de la sociedad civil) del proyecto?
·
¿A quienes beneficia directa e
indirectamente este proyecto?
·
¿Respondió el diseño del proyecto
Biodiesel Chiapas a los problemas y/o oportunidades planteados originalmente?
·
¿Es redituable o no el proyecto
de Biodiesel Chiapas en el Estado?.
·
¿ Quiénes son los principales consumidores?
·
¿Cuál es el marco legal e
institucional en que se enmarca el desarrollo de un proyecto de Biodiesel?
Permite este marco un adecuado desarrollo de este tipo de proyectos?
Se
establecieron tres métodos para el levantamiento de información para evaluar la
planeación y evaluación del proyecto en el periodo 2011 - 2012[11]:
1.
Revisión
documental y de marco jurídico
2.
Entrevistas
semi-estructuradas
3.
Grupos
de enfoque
2.1.1. Revisión
documental y de marco jurídico
La
revisión documental permitió recabar datos cualitativos para la evaluación ex –
post del proyecto Biodiesel. Se revisaron registros institucionales del
proyecto y las instituciones relacionadas con el mismo dentro de la
administración del Gobierno del Estado de Chiapas.
Como
parte del proceso de revisión documental, se realizó una revisión de marco
jurídico para la viabilidad del proyecto en donde se abordaron los siguientes
elementos: Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, Constitución Política del Estado de Chiapas, Decreto
de Creación de Biodiesel Chiapas y la Ley de Promoción y Desarrollo de los
Bioenergéticos.
Por
otra parte, se revisó bibliografía general sobre el tema de Biocombustibles e
implementación de proyectos en México y otros países de la región que permitan
tener una visión comparada para el análisis.
2.1.2.
Entrevistas semi –
estructuradas
Se
ha escogió para este trabajo la realización entrevistas[12]
semi - estructuradas para llevar a cabo las indagaciones, de manera que la
persona que aplique la metodología deberá tener un cuestionario específico
(guía de preguntas) pero a la vez tendrá la libertad de reformular las preguntas
y profundizar en el tema a través de la realización de nuevas preguntas de tipo
abiertas o cerradas. En algunos casos, el equipo se vio obligado a remitir los
cuestionarios por correo electrónico, caso en los cuáles la modalidad de
entrevista pasó a ser “estructurada.”
Las
entrevistas se aplicaron a varios los funcionarios involucrados en el proyecto
Biodiesel y funcionarios de PEMEX.[13]
2.1.3. Grupo
de enfoque con campesinos beneficiarios/perjudicados
Se
planteó originalmente la realización de un grupo de enfoque[14]
a 4 – 5 personas sobre el proyecto aplicado a los campesinos partícipes del
proyecto Biodiesel. Se elaboró una guía metodológica para que la compañera
residente en Chiapas pudiera aplicar la técnica. Sin embargo, finalmente fue
imposible llevar a término esta recolección de información debido a la negativa
del dirigente de la Unión de Bioenergéticos de Chiapas,
Antolín Morales Vásquez, quien en un principio accedió a la petición del equipo
de trabajo[15].
Esta negativa puede explicarse por la difícil situación que atraviesa el
proyecto.
Con estas consideración, el equipo de
trabajo determinó que la opinión de Unión de Bioenergéticos de Chiapas podría
recabarse de manera indirecta en notas de prensa. Ejemplo de ello es una
entrevista realizada por un periódico local del Estado de Chiapas de nombre
“Cuarto poder” en que se recogen
declaraciones actuales del Sr. Antolín Morales Vásquez.
2.2.
Análsisis de marco jurídico[16]
Se estableció como hipótesis de trabajo
la necesidad de realizar un análisis de la normativa vigente ante la
posibilidad de que esto pueda ser un limitante, no solo al desempeño del
proyecto Biodiesel Chiapas, sino al desarrollo de proyectos de Biocombustibles
desde el ámbito de los Gobiernos locales. A continuación se presenta esta parte
del análisis de manera breve:
En materia de desarrollo de
biocombustibles, en los últimos 3 años se han implementado una serie de
normativas en México para su regulación y para promover un desarrollo del
sector. La normativa existente se enmarca al más alto nivel en las
Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos y la del Estado de Chiapas en
las que se direcciona a los respectivos órganos legislativos la capacidad de
expedir normativa para la preservación del ambiente. En concordancia con este
mandato existe la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos y su
Reglamento la
más reciente Ley de Aprovechamiento de Energías Renovables y para el
Financiamiento de la Transición Energética (LAERFTE).
En lo que respecta a la legislación local, se han implementado nuevas
normativas, tales como la Reforma a la Ley Orgánica del Instituto de Energías
Alternativas, Renovables y Biocombustibles del Estado de Chiapas para la
creación de la institucionalidad y la política pública estatal de los
biocombustibles con el fin de generar toda una estrategia para reactivar la
actividad económica en zonas agrícolas abandonadas o con baja productividad. A
nivel de regulación de biocombustibles se ha establecido la necesidad de un
permiso de comercialización, emitido por la Secretaria de Energía (SENER) para
la operación de proyectos de este tipo. El lo específico al proyecto Biodiesel
Chiapas, este se rige a su reglamento interior y Decreto de Creación.[17]
Si bien un análisis a detalle del marco
normativo para la implementación de proyectos en México pudiera ser fruto de un
tesis, esta indagación inicial junto con las opiniones de los entrevistados
dejan entrever que no necesariamente hay un déficit normativo[18].
Las explicaciones al desempeño del proyecto Biodiesel Chiapas se encuentran más
bien en problemas de diseño e implementación, los mismos que serán abordados
posteriormente en este informe. el marco presentado no ha permitido garantizar
que hayan diagnósticos formales y adecuada coordinación con la Secretaría del
Campo. Esta falta de coordinación generó que no se analizaran las consecuencias
agroecológicas, así como que tampoco se desarrollara un plan en coordinación
con PEMEX o la SENER sobre el futuro de la producción de biodiesel.
2.2.1.
Institucionalidad
del proyecto
En Chiapas se creó el 8 de Diciembre del 2006 la
comisión de Bioenergéticos que posteriormente en el 2007 se transformó en el
Instituto de Bioenergéticos y Energías alternativas del Estado de Chiapas
(IBEA). Bajo este paraguas institucional, se creó el proyecto de
biocombustibles para apoyar al campo y para garantizar la utilización de
tierras ociosas.
El proyecto de
biocombustibles ha pasado por una serie de cambios organizativos a partir de septiembre
del 2008 con la desaparición del IBEA dejando el proyecto en manos de la Unión
de Sociedades Bioenergéticas de Chiapas (USB), constituida el 30 de abril del
2008. La USB está formada por sociedades cooperativas municipales que a su vez
están constituidas por grupos cooperativos locales.
El 21 de octubre
del 2009, el Secretario de Transportes de la entidad, dio a conocer el programa
de modernización del transporte público teniendo como eje el uso de
bioenergéticos de origen vegetal en Tuxtla Gutiérrez y Tapachula. Este proyecto
planteó como objetivos mejorar el sector transporte, la calidad del aire, la
calidad de vida de los habitantes y que el piñón cultivado por los campesinos
sirviera para producir el biodiesel que utilizarían las nuevas unidades de
transporte.
Adicionalmente, el
Centro de Desarrollo de Productos Bióticos del Instituto Politécnico Nacional
(CEPROBI-IPN) estableció en mayo del 2006, el primer lote experimental en
Chiapas, de Corzo con semilla “no tóxica” proveniente de Morelos y Veracruz. En
el año 2007 la empresa Tecnasur firmó convenios de colaboración con el IBEA
para construir la primera planta procesadora de biodiesel en el municipio de
Cintalapa donde se esperaba obtener 1 tonelada de glicerina, 7,000 litros de
biodiesel y 11 toneladas de pasta proteica diariamente, generando 70 empleos
directos y aproximadamente 3,000 indirectos. El complejo fue financiado por el
Fideicomiso de Riesgo Compartido de la SAGARPA y tenía como objetivo producir
20 toneladas de 21.
En agosto del 2009,
por motivo del Proyecto Mesoamérica (antes Plan Puebla- Panamá), se realizó la
primera reunión de la Red Mesoamericana de Investigación y Desarrollo en
Biocombustibles, a la cual asistieron académicos, especialistas, científicos y
servidores públicos de diez países que integran la región que conforman la red
de bioenergéticos: Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, en la cual
discutieron y analizaron la situación actual de los biocombustibles en cada
país y compartieron propuestas para potencializar el desarrollo de tecnología
para toda la región Mesoamericana.
Finalmente, en
enero del 2010 se consolidó la primera empresa transportista mixta en Tuxtla
Gutiérrez la cual utiliza B20 (mezcla de 20% biodiesel y 80% diesel).
2.3.
Análisis del diseño del proyecto
2.3.1. Análisis
del modelo institucional
El modelo que se planteó desde un inicio era un modelo convencional, con el
uso de tecnología convencional la cual fue analizada por el IFAP (Instituto de Fomento de Agricultura
Tropical) y el equipo técnico de Colombia CORPOICA (Corporación Colombiana de
Investigación Agropecuaria Tecnológica).
Se
analizaron varios aspectos: la formalidad
de los proveedores, la capacitación requerida, tipo de servicio,
precios, seguridad industrial y certificación necesaria para las instalaciones.
Se realizaron análisis para determinar el tipo de materiales que deberían ser
utilizados en el proceso. Ahí se decidió optar por el piñón por considerarlo
insumo para generar biocombustible de segunda generación y que sea apto para
cultivos por parte de los campesinos de la zona.
El
proyecto arrancó en el 2010 bajo el Instituto de Biodiesel Chiapas, organismo descentralizado y sectorizado al
IRBIO (Instituto de Reconversión Productiva y Bioenergéticos) el cual únicamente
se dedicaba a la compra-venta de biodiesel que era producido por el IRBIO. Esto
hacía las cosas aún mas difíciles ya que el instituto como tal desconocía de
cómo era el trato hacia con los proveedores de materia prima.
Otro
problema de arranque del proyecto consistió en la información sobre el mismo: la
ciudadanía en general desconocía de cómo se había implementado este proyecto y
era muy difícil que se haga un buen trabajo de rendición de cuentas. El punto
culmen de los problemas de información llegó en 2012 cuando se descubrió un
desvío de recursos en el Instituto de Reconversión Productiva y Bioenergéticos (IRBIO)
luego de lo cual se instruyó la extinción de este instituto y todos los
proyectos que este tenía pasaron hacer parte del Instituto Biodiesel Chiapas de
la Secretaría de Economía del Gobierno de Chiapas.
En
el mes de Marzo 2003 se dio un cambio en la Dirección General de Biodiesel
Chiapas pero hay todavía una gran indefinición respecto al anclaje
institucional del proyecto y su futuro. Los problemas de indefinición de
estructura institucional han pasado factura la proyecto y dificultado su
proceder.
2.3.2. El
problema del piñón
En
un principio, y como se había manifestado anteriormente, el proyecto Biodiesel
Chiapas consideró al piñón como su materia prima. Sin embargo, a medio camino
se decidió que el precio del biodiesel generado por esta materia prima era muy
caro y se optó por otras materias primas como el aceite vegetal.
Este
problema de diseño del proyecto afectó a los miembros de la Unión de Sociedades Bioenergéticas de Chiapas que habían apostado a la siembra del
piñón, sustituyendo el maíz y frijol.
2.3.3.
Opción tecnológica
De acuerdo con los entrevistados, la tecnología utilizada para la planta de
procesamiento es adecuada y está al par de la que se usa en otros países.[19] Por otra parte, cabe resaltar que el
laboratorio en Tapachula, de acuerdo a lo planificado realizó una inversión de mas 8 millones de pesos y se piensa invertir
alrededor de un millón y medio más para nuevos proyectos de innovación y
calidad en materia de biocombustibles. El componente de calidad se ha ido fortaleciendo en el proyecto[20]
y se han implementado sistemas de
control de calidad de varios equipos y
procedimientos.
2.4.
Análisis de la implementación del proyecto
desde la perspectiva de los actores involucrados y los juegos de implementación
Pressman y
Wildavsky (1973) definen a la política pública como un proceso de causación o
una secuencia de acciones, o como lo dice Aguilar (2007), una cadena entre condiciones
iniciales y futuras consecuencias. Sobre esta base, la implementación de una
política (en este caso el proyecto Biodiesel Chiapas[21]), se debe entender como
la capacidad de realizar las consecuencias previstas después de que las
condiciones iniciales han sido cumplidas. No es correcto centrarse únicamente en
el momento inicial de gestación de un proyecto sino en la capacidad de seguir
adelante con la misma.
Por ello,
más allá de las evidentes fallas en el diseño del proyecto que fueron analizadas
en el apartado anterior de este informe, es fundamental centrarse en entender
el proceso de implementación del mismo, es decir, la secuencia de acciones
posteriores a la fase de diseño y su relación con los resultados y problemas
encontrados en términos de resultados del proyecto. Para hacer este análisis,
partiremos de la conceptualización de Eugene Bardach, que entiende a la
implementación como un proceso político en el que confluyen una “pluralidad de
intereses” al momento de ensamblar los distintos elementos que implica una política,
en este caso, un proyecto (manejo de recursos financieros, procesos
administrativos, regulaciones, relaciones con sectores sociales y privados,
manejo de clientelas, etc.).
El
proyecto Biodiesel Chiapas contempló en su diseño la adquisición de la materia
prima jatropha curcas, o piñón
de campesinos de la zona. Acorde al diseño del proyecto, Biodisel Chiapas les
apoyó en un inicio para que siembren el producto[22].
Muchos de ellos reconvirtieron sembríos de maíz y frijol para sembrar piñón. De acuerdo con el Ing. Erick Rivera,
precursor del proyecto Biodiesel como parte del desaparecido IRBIO (Instituto
de Reconversión Productiva de Bioenergéticos), el componente participativo e
incluyente del proyecto siempre fue lo fundamental. De acuerdo con Rivera “ellos (los campesinos)
son los más importantes de este proyecto. Las
plantas, la producción de biocombustible realmente hacen parte del
eslabón, pero no son los importantes.”[23]
El manejo de
la relación con los campesino beneficiarios del proyecto puede entenderse
fácilmente bajo la figura de los juegos de implementación[24] (Bardach, 1977). El
proyecto Biodisel Chiapas generó elevadas expectativas en los campesinos
beneficiarios, lo que Bardach denomina un “juego de simulación de adhesión” en
el cual el tomador de decisiones hace grandes declaraciones y
manifestaciones públicas[25] para los beneficiarios
(en este caso: campesinos, usuarios del transporte público y ciudadanía en
general), que posteriormente no se volvieron realidad.
Los miembros
de la Unión de Sociedades Bioenergéticas de Chiapas sembraron 10.000 hectáreas[26] de piñón. A mitad de
camino, la administración del proyecto decidió optar por la producción del
biocombustible a partir de aceite vegetal y grasa animalque adquirieron ade
diversos comercios de la ciudad, a menor costo que comprar el piñón y en base a
un permiso que el mismo Gobierno del Estado de Chiapas, proporcionó al
Instituto que gestionabe el proyecto en aquel entonces. Esto desató la inconformidad en muchos
campesinos que habían dejado de producir otro sembríos como maíz y frijol para
sembrar piñón,
que ahora ya no tenía un mercado garantizado. Desde el enfoque de política
pública (Pressman y Wildavsky, 1973) está ruptura de relaciones con
los campesinos de las Unión de Sociedades Bioenergéticas
de Chiapas rompió con el curso de acción establecido por el diseño del
proyecto, en que los campesinos proveedores de materia priman debían jugar un
rol primordial. Además, queda demostrado lo sensible de establecer un juego de
“simulación de adhesión.” El mismo puede generar capital político para
viabilizar el proyecto en su fase inicial, pero puede genera grades
limitaciones a la implementación posterior del mismo, una vez que las
relaciones con los stakeholders se desgasta o rompe.[27]
En el caso de Biodiesel Chiapas, esta ruptura de
relaciones con los campesinos ha generado grandes dificultades al proyecto, los
mismos que han complejizado su implementación. Se ha podido recabar información
sobre múltiples denuncias en medios de comunicación por parte de los
perjudicados.
Por otra parte, el juego de elevar las expectativas
y luego incumplirlas generó malestar en la ciudadanía usuaria del transporte
público en Chiapas. El proyecto preveía que el transporte público
urbano se movilizaría con
biodiesel en un
100%. No obstante la mezcla final
resultó fue la denominada B20, es decir
80% diesel y 20% biodiesel. Cuando la ciudadanía vio que las unidades de transporte urbano acudían a las estaciones de servicio
de Petróleos Mexicanos (PEMEX), se generó una nueva fuente de inconformidad.
3. Conclusiones y recomendaciones
Una primera
conclusión tiene que ver con la hipótesis de trabajo referente a un déficit
normativo para la implementación de proyectos de biocombustibles desde los
gobiernos locales. Esta hipótesis fue descartada por el análisis ya que existe
al menos una base normativa genarl tanto para la promoción, desarrollo y
regulación de este tipo de proyectos, la misma que va desde la propia
Constitución mexicana, legislación nacional y local. Podría existir más bien un
problema de operativización de esa normativa antes de pensar en mayores
desarrollos a nivel de leyes. Sin embargo, esto requiere un análisis más
pormenorizado de las normas y su utilización, hecho que supera el alcance de
este informe pero que recomendamos para un desarrollo posterior.
La poca claridad del esquema
institucional es posiblemente el problema que más salta a la vista una vez
realizado un análisis a la planificación del proyecto. Es fundamental que el
Gobierno de Chiapas decida si es mejor tener el proyecto con mayores “grados de
libertad” o tenerlo dentro de una secretaría del municipio. Esta no es una
decisión que deba tomarse a la ligera sino partiendo de una análisis de las
dificultades presentadas, mejores prácticas a nivel de México y otros países y
garantizando el mejor esquema de accountability
para superar los problemas de años anteriores.
Por otro lado, la evaluación
realizada muestra un problema de implementación a nivel del relacionamiento
entre los directivos del proyecto y los campesinos de la Unión de Sociedades
Bioenergéticas de Chiapas. De acuerdo a últimas declaraciones de su dirigente,
Antolín Morales Vásquez, la Unión ha retomado los buenos términos con el
proyecto y ha planteado recuperar los cultivos de piñón para alimentar la
producción del biodiesel[28]. Esto plantea un
oportunidad para re-construir las relaciones y evitar entramparse en “juegos de
implementación” que generen dilemas de administración u apilamiento de nuevos e
inalcanzables objetivos, así como de sus efectos no deseados[29]. En este punto será
importante definir reglas claras con los campesinos y evitar la dispersión en
la negociación de condiciones. De manera complementaria, y con el objeto de
sumar al desarrollo comunitario y generar una mejor adhesión al proyecto se
podría establecer un programa de
inversión comunal que incentive (especialmente a los jovenes) a tener una mayor
conciencia en el correcto manejo de los recursos naturales. También se podría
hacer algunas pequeñas inversiones en beneficio de la comunidad y los
campesinos: invertir en infraestructura (puentes y caminos) que mejoren las
condiciones para el sector.
Para
finalizar es importante recalcar que los biocombustibles, entre ellos el
biodiesel, no son una panacea. Poseen varias limitaciones: requieren
importantes extensiones de tierra y alto consumo de agua para la producción de
materias primas, están generando monocultivos y amenazas la flora y fauna
autóctona de varios ligares debido a la presión que ejercen para la expansión
de la frontera agrícola. Existen un déficit de información sobre el desarrollo
sustentable de biocombustibles que se acople a las soluciones ecológicas, se
mejore su productividad sin amenazar la soberanía alimentaria y que finalmente.
Los biocombustibles pueden ser los combustibles del futuro, sin embargo, la
regulación y el rol de los estados será fundamental para que sean una solución
y no parte del problema.
4. Bibliografía
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Villanueva, comp. Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. Vol. 3. México.
Aguilar
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Frontera Sur - Jatropha curcas para
la producción de biodiesel en Chiapas: agricultores participantes, tierras
empleadas y sustitución de cultivos
Otras fuentes consultadas:
http://www.biodiesel.chiapas.gob.mx/normatividad.html
[1] A partir del 8 de Diciembre de 2013, entro en funciones la
actual administración.
[2] Considerando reservas probadas y
probables.
[3] Datos
provistos por Carlos Patterson Olivas
del Área de Desarrollo y Mejora en el Órgano Interno de Control en PEMEX
Refinación. Véase la entrevista completa en la sección de Anexos.
[4] Los
biocombustibles, a pesar de que se consideran como alternativas nuevas, ya
fueron explorados en la década pasada: en "1896 y 1908 Henry Ford
(precursor de la industria del automóvil) construyó el "Quadricycle"
y el "Model T". Dichos autos funcionaban con etanol, aceite de
cacahuate y de soya" (Huerta, pg. 79)
[6] "Los
países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),
promueven las plantaciones para obtener biocombustibles mediante políticas que
apoyan y subsidian la producción y el consumo. Estas políticas nacionales son
impulsadas por tres razones: 1) intereses estratégico acerca de la seguridad
energética y los precios de la energía, 2) preocupaciones sobre el cambio
climático y 3) consideraciones de apoyo a la agricultura mediante el desarrollo
rural." (Valero Padilla, Pg. 14)
[7] En muchos
casos devienen el la generación de los denominados monocultivos que desencadenan la
improductividad de las tierras fértiles (Rodríguez, 2013).
[8] De acuerdo con Rodríguez (2013): "en la producción de 1.005 kg de
bioetanol son necesarios 4.920 litros de agua (Roldán, 2012), no obstante, solo
en la cosecha de 9 t/ha de trigo para su fabricación se emplean 7.847 l/ha de
agua. Igualmente, se obtienen 87,1 toneladas de bioetanol por hectárea de caña
de azúcar (Macedo & Seabra, 2010).
[9] Para el
jurista David Trubek (1974) el instrumentalismo legal es una categoría que
permite explicar la utilización de la ley para la concreción de objetivos
específicos. La obra de Trubek trabaja la utilización de la ley para la
consolidación de economías de mercado.
[10] Para revisar
la metodología completa, véase el Anexo 1.
[11] El periodo de análisis va desde el 30 de Diciembre de 2010, fecha en que fue creado el
instituto de Biodiesel Chiapas según Periódico Oficial No. 275, hasta el 31 de Diciembre de 2012.
[12] La entrevista
de investigación puede definirse como una conversación entre dos personas,
iniciada por aquella que funge como entrevistadora con el propósito específico
de obtener información determinada para cumplir con los objetivos de una
investigación (Añorve, 2009). La
información específica, para el caso en cuestión, deberá ser complementaria a
la ya recabada en la revisión documental y también dar cuenta de aquellos
aspectos que no pudieron ser encontrados en la misma. Por otra parte, es
importante mencionar que la información a ser recabada por este medio debe
permitir describir y explicar la planificación e implementación del proyecto y
el diseño de la entrevista deberá ajustarse a este objetivo.
[13] Para un
detalle de las entrevistas realizadas, véase las transcripciones de las mismas
en la sección de Anexos.
[14] Los grupos de
enfoque (grupos focales o focus groups) pueden definirse como un grupo de
individuos seleccionados por un investigador o investigadores, para ser
abordados en una discusión conjunta respecto
al tópico de la investigación (Powell, 1996; Gibbs, 1997). Los individuos
discutirán y aportarán desde su experiencia personal. El moderador del grupo de
enfoque garantizará que la discusión se encamine siempre al objetivo de recabar
información sobre la implementación e impacto del proyecto en la experiencia de
cada uno de los participantes. La metodología de grupos focales permite recabar
actitudes, sentimientos y otras reacciones que suelen fluir de mejor manera
cuando los individuos se sienten en un ambiente colectivo.
[15] Llegó incluso
a acordar una reunión de trabajo (cena) con Antolín Morales. Sin embargo, fue
cancelada de última hora.
[16] Si bien no se
hace explícito por cuestiones de espacio, este análisis se ha realizado bajo la
guía conceptual del jurista David Trubek (1974) y su “institucionalismo legal”
[17] Nos hemos
limitado a mencionar los instrumentos legales que apalancan y regulan el
desarrollo de biocombustibles en México así como la norma que rige al proyecto
Biodiesel Chiapas. Por motivos de espacio de este informe final, se adjunta un
mayor detalle del contenido de estos instrumentos véase Anexo 4.
[18] Un análisis
más pormenorizado de la normativa y su efectiva implementación podría llevarnos
a pensar que, si bien no hay un déficit normativo, sí pudiera haber un déficit
de gestión y aplicación de la regulación. Vamos a dejar esta como una suerte de
hipótesis de trabajo para un posterior desarrollo.
[19] Para profundizar en este punto, véase la entrevista al Ing. Eder
Caballero en la sección de Anexos.
[20] Al momento, Biodiesel Chiapas cumple con los parámetros
de la norma europea N14214.
[21] De acuerdo con
el ciclo de la política pública, la misma se aterriza eventualmente (pero no
exclusivamente) en proyectos y en la ejecución de gasto corriente para el
cumplimiento de los objetivos de la misma. Cuando decimos “no exclusivamente”
pensamos en formas de hacer política pública como la regulación.
[22] De acuerdo con Antolín Morales,
Presidente del Consejo de Administración de la Unión de Sociedades
Bioenergéticas de Chiapas, se financió la siembra de piñón con 7.400 pesos por
hectárea. A esos recursos se sumaron la dotación de la semilla o la planta y un
apoyo de mil pesos para pagar la asesoría técnica por parte del gobierno del
estado.” Declaraciones de Antolín Morales tomadas de El Heraldo de Chiapas,
Junio 2011: http://www.oem.com.mx/elheraldodechiapas/notas/n2165250.htm
[23] Entrevista al Ing. Erick Rivera (para
ver la entrevista completa, ver Anexos)
[24] Por juegos se deben
entender a “las estrategias y tácticas que los actores, desde sus propios
intereses y poderes (que pueden ser o no ser compatibles con los objetivos y
medios de una política), emplean en sus interacciones con el fin de ganar
control sobre los elementos que componen el programa de implementación de una
política y que están bajo el control de otros actores independientes” (Aguilar,
2007. Pg. 63)
[25] En 2010, el Gobernador de Chiapas de
aquel entonces, Juan Sabines, incluso invitó al Presidente en funciones Felipe
Calderón a inaugurar la planta Tapachula.
[26] Dato a Junio de 2011. La Unión
de Sociedades Bioenergéticas de Chiapas proyectaba doblar esta cantidad de área
sembrada hasta 2012.
[27] Ya en 2013 (que está por fuera del periodo
de análisis de este PBL), Unión de Sociedades
Bioenergéticas de Chiapas ha adoptado una postura más benévola, en medios de
comunicación, ante la posibilidad de retomar el proyecto con piñón. Opiniones
de Antolín Morales Vásquez se recogen en la sección de Anexos. Curiosamente,
estas declaraciones contrastan con la negativa a otorgar una entrevista o hacer
un grupo formal con este equipo de trabajo del TEC.
[28] Declaraciones
de Antolín Morales en “Es Diario Popular”: “El
presidente de la Unión de Bioenergéticos de Chiapas, Antolín Morales Vázquez,
dijo que retomaron el proyecto también para hacer funcionar la planta procesadora
de aceite de jatropha, ubicada en el municipio de Cintalapa” Tomado de:
http://www.esdiario.com.mx/capital/13708-reviviran-procesadora-de-biodiesel-
[29] En este punto nos referimos a los
efectos negativo que Bardach (1977) llama: a) Resistencia
a los esfuerzos que de manera explícita y hasta institucionalizada se llevan a
cabo con el fin de lograr un control administrativo de las conductas. b)
Disipación de energías personales y políticas en jugar juegos que hubiera sido
mejor canalizar hacia acciones constructivas.
